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陆岷峰南京大学经济学院博士后，北京大学经济学院访问学者。南京财经大学教授、硕士生导师、江苏创新发展研究院首席研究员，江苏省有突出贡献的中青年专家，曾经在《经济学动态》等刊物上公开发表过篇论文，其中在cssci来源期刊上发表论文达69篇，出版了《中国小企业金融问题研究》等23本专著，根据《中国引文数据库存》统计显示，近5年我国“经济与管理学科”高产作者排行榜TOP前20名中，陆岷峰先生位列第九。在仅以南京财经大学身份发表的论文综合考核指标列全国高校学者强中之第61位，也是近年兴起的中国成长链金融理论创始人。
本文发表在《财经科学》年10期上，内容略有修改，全文字符，阅读时间约五十分钟。
关于当前我国金融乱象治理的缘由、内容及对策研究
——基于改革开放四十年来金融整治经验与措施的回顾
一、引言
改革开放四十年来，我国经济建设取得巨大成就，综合国力不断提升，国际地位日益凸显。自年起，我国便已成为世界第二大经济体，GDP总量从年的亿元上升至年的亿元。经济的快速发展离不开金融的支持和配合，正如邓小平所说，金融很重要，是现代经济的核心，金融搞活了，一着棋活，全盘皆活。四十年间，我国金融快速发展的同时也为经济的发展提供了强大的支撑动力，然而由于多方面因素的影响，金融发展过程中催生出许多金融乱象，扰乱了社会秩序，影响了社会稳定。为有效遏制金融市场乱象，防范化解各类金融风险，年开始监管政策密集出台，据统计年至今，人民银行协同银保监会、证监会发布相关监管政策个，其中包括个监管文件和73个相关政策信息，不仅仅对银行、保险、证券等传统金融行业，更包括互联网金融等新金融展开专项整治。
银行业作为我国金融业的重要组成部分，在发挥自身作用的同时往往也是金融乱象的高发地。为整治银行业市场乱象，防止银行业金融风险蔓延，年3月，银监会协同各级监管部门开展“三违反”、“三套利”、“四不当”、“十乱象”专项整治活动，对同业、理财、票据和信贷等传统金融业务展开专项整治。仅年全年，银监会共作行政处罚件，处罚违规金融机构家，罚没金额29.32亿元。此番整治有效化解当前银行业的存量风险，银行理财、同业、资管业务规模有所下降，资金空转得到有效遏制。然而要想真正解决银行业存在的各类金融乱象，须从乱象的根源入手，为此，年1月13日，银监会发布《关于进一步深化整治银行业市场乱象的通知》（年4号文），深入整治银行业金融乱象。同时，证券和保险业也加大了整改的力度，年全年，证监会共作行政处罚件，罚没资金较上年上涨74.74％，达74.79亿元，保监会仅上半年就对家保险机构、人实施行政处罚，罚没金额万元。为整治互联网金融乱象，年4月，国务院组织14个部委开展全国性的互联网金融专项整治工作，目前已取得显著成效：一是监管制度政策逐步完善。以P2P为例，银监会通过发布《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》等合规政策，建立了网贷“1+3”（一个指引三个办法）的制度体系，弥补了制度政策的空白。在监管政策的高压态势下，整个行业加速出清，进入良币驱劣币的良性循环。二是行业总体风险水平显著下降。不具备经营资质的互联网金融机构被清退，违规业务被清零。自专项整治以来，已有家从业机构退出行业，亿元的违规业务被清零，行业风险得到有效控制。
可以说，当前的金融专项整治工作已取得阶段性成效，有效遏制了金融市场上乱象丛生、违法违规行为多发高发的势头，然而无论是银行、证券、保险等传统金融业，还是互联网金融等新金融，金融乱象生成的深层次原因并没有从根本上得到解决。年金融专项整治工作主要为存量风险的化解，这是金融乱象治理的第一步，年的监管治理则要更进一步，主要为解决各类金融乱象的根源。但当前，很多人对本轮整治如此大力度不理解，对整治方向与措施不是很清晰，这就有必要对改革开放四十年来金融乱象治理的历史进行回顾与总结，本文通过对-年和-年两次具有代表性的金融乱象治理工作进行总结，从中寻找对当前金融乱象治理的启示。
二、文献综述
（一）金融乱象的概述
“金融乱象”一词近来常常被提及，所涵盖的意思也一目了然，然而目前学界对其并没有统一的定义，金融乱象更多的带有金融监管政策的浓厚色彩，对其理解也得从监管政策的角度出发。年7月24日，金融乱象首次在中共中央政治局会议上被提及，会议指出“要深入扎实整治金融乱象，加强金融监管协调，提高金融服务实体经济的效率与水平”，这与以往会议“高度防控金融风险，加大惩处违规违法行为工作力度”的表述不同，表明中央部门将防控金融风险，维护金融安全防放在了更重要的位置。目前，国内缺乏对金融乱象概念、定义、含义方面的研究，现有的文献大多停留在发生领域、现象、表现、影响因素等层次上。金融乱象最初发生在银行、保险、证券等传统金融业，如银行理财业务（刘明勇，）。民间金融乱象（李涛，）也屡禁不止。随着新技术、新业态的产生，国内出现了一些游离于监管边缘的非银行机构金融乱象，包括互联网金融乱象、非金融机构乱象和非银行业金融机构乱象（张家华，），这些领域也是近年来金融乱象治理的重点。因此，金融乱象可总结为非法金融机构、非法金融活动以及金融机构的非理性经营行为（中国电子银行网，）。
（二）金融乱象的根源
现有文献对金融乱象根源的研究主要分为两种，一种是以宏观经济为视角，探索金融乱象生成的本源。从经济金融体系看，中国金融市场缺乏完善的信用体系以及与之相应的法律和司法制度，中国金融市场的信用完全由政府担保或隐性担保。政府、企业以及个人都有强烈的动机使用公共性的金融市场，甚至滥用金融市场。中国金融市场从业者和监督者在现代精巧金融市场的理论、观念和中国精致利己主义精神影响下，在制度安排、法律设立、政策制定等上会过度使用现有的金融体系，最终导致金融既不服务于实体经济，也不服务于绝大多数人的利益，成为少数人谋取暴利的工具（易宪容，）。从金融危机和金融风险生成的角度看，金融乱象的本源是信用过度扩张或说信用扩张超过了其可能性边界。中国在走向市场化经济之路后，金融市场体系变成了一种公共品，使用者获得收益的同时让整个社会承担了使用成本，我国政府、企业及居民都希望通过金融市场来谋取利益，因此导致信用快速扩张（易宪容，）。此研究方法从金融运行的机理出发更好的解释金融乱象生成的深层次原因，目前该类研究比较稀缺。本文以此为基础，结合信用扩张机制的运行机理，对该方法进行了补充完善。另一种是对不同领域的金融乱象根源单独展开研究。此研究方法的优点在于针对性更强，原因分析更深入，但缺点也很明显，研究结果不具普遍适用性。我国学者对不同领域的金融乱象根源分别展开研究，如互联网金融乱象（潘锡泉，）、中国式民间金融乱象（李涛，）、企业投融资乱象（封北麟，）等。我国金融乱象发生的领域较多，目前的研究并没有覆盖所有领域。
（三）金融治理
金融治理（financialgovernance）和金融乱象作为一对矛盾始终贯穿在经济发展过程中。金融治理主要是指通过金融市场的规则、制度和机制，对金融活动等进行有效管理。我国由于现代金融体系建立较晚，在金融治理方面的研究远没有国外研究深入。本文主要对金融治理与金融稳定间关系、金融市场不当行为的治理和金融监管治理三方面进行文献回顾。金融治理与金融稳定之间的关系是间接的。公司没有义务追求金融稳定，除非有明确的法律法规。然而，如果大公司，尤其是大的金融机构不追求金融稳定，会引起并导致系统性金融风险的蔓延（IuliaLupu，），政府部门须重视金融治理的作用才能有效预防金融风险，维护金融稳定。DouglasCumming，SofiaJohan和RejoPeter（）通过综述的方式回顾总结了金融市场机构、治理、代理成本、不当行为等方面的最新文献，肯定了这些文献在审计、董事会、所有权、市场监管等不当行为和治理研究方面作出的贡献。自上世纪90年代中期以来，全球都在努力通过架构和治理的改进来提高金融监管的有效性。DonatoMasciandaroa，RosariaVegaPansinib和MarcQuintync（）使用了一个关于个国家的监管架构和治理的新复杂数据库和金融监管赫芬达尔？赫希曼（FSHH）和央行监管份额（CBSS）指数两个新的指标来评估监管制度，系统地分析了强化监管、减少央行干预和改善监管治理三种主要措施的作用，发现监管整合和监管治理两种监管特征与弹性呈负相关，而央行参与监管没有产生显著影响，即监管设计的微观特征自动产生宏观最优结果的条件还远未确定，从而与危机前普遍接受的观点相矛盾。
（四）金融乱象治理措施
金融治理已存在深厚的理论基础，但金融乱象的治理必须做到与实情相结合。就当前金融乱象看，法治不完善是重要原因。我国金融法治不足主要表现为某些领域法律法规存在空白或需要细化、监管机制存在不足、违反责任追究不到位。因此，推进金融乱象治理须树立从严监管和全面监管的理念、弥补金融监管法治短板、完善金融监管机制建设和强化从严执法和监督问责（王深德，）。从金融准入角度看，金融混业经营大背景下，分级、分散的金融牌照审批体制已经不能满足金融发展的需要，金融混业经营的趋势和互联网金融业务涉及多个监管部门的新特点使得金融乱象频发。应对此情况，监管当局应向混业监管思维转变，构建集中统一的金融牌照监管体制（陆岷峰和李蔚，）。对于互联网金融的治理需注重金融监管的作用。互联网金融的监管必须遵循四条原则：无论线上、线下必须统一监管标准；互联网金融企业必须坚持平台职能，坚决抵制通过资金池搞期限错配；提高风险标准，实行资金托管；每个业务类型必须有相应的监管部门对应监管。面对金融混业经营的新趋势和互联网金融业务涉及多个监管部门的新特点，监管部门强化监管责任的同时应做好严格的准入管理（谢卫，）。
从现有文献看，学界对金融乱象没有统一定义，金融乱象是由复杂的社会现象构成，很难制定同一标准。目前，国内对金融乱象产生领域、表现形势、金融治理及金融治理措施均有较深的研究，对金融乱象治理的研究从法治、监管、金融准入等多方面提出建议，对我国金融乱象的治理工作有较强的指导。但已有的研究成果仍存在三个方面不足：一是金融乱象早已有之，且屡禁不止，金融乱象反复出现的原因何在？二是对因金融技术出现而带来金融变化的新业态研究还不充分。三是创新带来的金融监管政策的迟缓效应有待进一步研究。基于以上原因，有必要立足于改革开放四十年来金融整治取得的成就，对上述问题进一步进行深究，这既是对四十年金融监管工作成效的总结，更是对新形势下，金融整治经难验的借鉴，有利于提高当前的金融整治效果，构建金融长期稳定发展的长效机制与体制。
三、金融乱象的界定及当前形势
（一）金融乱象的界定
“金融乱象”不是一个新词，但目前并没有明确、统一的定义，主要在于金融乱象是一个集合的概念，产生乱象的金融领域较多且不同领域的金融乱象的表现、特征等都存在很大的差异，因此很难作出统一的定义。为此，收集和整理各个金融领域的乱象，从它们的表现形式、社会影响、产生原因等多方面进行比较和总结，将金融乱象定义为：金融活动中违法违规行为导致金融风险暴露、将风险传导至社会多个部门并引起社会混乱的现象的统称。该定义具体包含三层含义：（1）金融从业人员违法违规行为是金融乱象产生的直接原因。从各金融乱象总结的结果来看，违法违规行为是金融乱象的直接诱因，但不是金融乱象产生的根本原因。（2）金融乱象的传导机制是金融风险。风险特征是金融活动的一般特征，违法违规行为加剧金融风险的同时将金融风险蔓延至其他部门，风险的积聚最终引发金融乱象，所以金融风险是金融乱象的传导机制。（3）金融乱象是社会现象。金融乱象是金融风险的外表象，是由潜在的、无形、不确定的金融风险具象化为具体的、真实的、确定的社会现象。
金融乱象的界定主要基于如下四点要求：其一、引发金融乱象的原因是金融从业者或金融机构的违法违规行为。其二、金融风险是金融乱象的内化特征，即金融乱象的本质是金融风险的暴露与蔓延。其三、金融乱象则是金融风险的外化表象。金融乱象是具体、真实、确定的社会现象。其四、风险在各部门的影响较大，造成了社会秩序一定程度的混乱。基于以上要求，本文选取了-年和-年两次金融乱象时期作为参考，一方面是这两时期的金融乱象影响深远，另一方面是政府在应对两次金融乱象时具有较强的代表性。
（二）当前金融乱象面临的内、外部环境
1.外部环境
自年美国次贷危机以来，美国及全球经济增长的放缓给全世界各国的经济带来不小的压力，如图1为世界与美国的GDP增长率。美国及全球经济增长的放缓对中国经济的影响同样不可小视，其中最主要的是对出口的影响。“出口、消费、投资”作为拉动我国经济发展的三驾马车，对我国经济发展的作用不言而喻。、两年我国货物贸易进出口总值连续两年下降，直至年我国货物贸易进出口总值才扭转局势，年总值为27.79万亿元，比年同期增长了14.2％。出口增长下降一方面引起我国经济增长一定程度上的放缓，另一方面，由于社会劳动力的需求小于供给，将使整个社会的就业压力增加。同时，中国将面临更加严峻的汇率风险和资本市场风险。
数据来源：世界银行
图1：世界、美国的GDP增长率
外部整体环境给我国经济环境带来重要影响的同时，不确定因素也将影响着我国经济整体环境，如中美贸易战带来的影响，加速了中国制造业向东南亚转移的速度，减少外企在中国的投资，中长期会严重损害中国的实体经济。中美贸易战还造成我国股市的巨大波动，影响了我国社会的稳定。
2.内部环境
国内经济面临下行的压力，GDP增速自年以来持续放缓，我国经济由高速发展转向中高速发展。就目前的形势而言，当前的货币政策和利率都存在偏紧和偏高的情况，再加上从年开始的严监管政策，金融去杠杆到实体经济去杠杆、去产能、去库存，国内经济发展、企业经营运营面临巨大的压力。但年一季度GDP顶住了经济下行的压力，据国家统计局资料显示，年第一季度国内生产总值亿元、同比增长6.8％，增速与去年四季度持平。
货币政策和流动性趋势可通过M1和M2的增速变化来判断，如图2是-一季度M1、M2增速的变化情况。M1能反映居民和企业资金松紧变化，-年我国M1增速保持在10％以上的高速增长，至年一季度M1增速降至7.1％，与我国当前紧张的流动性情况相符合。M1/M2的比值反映财富流动效率以及消费需求情况，从数据看从-年，M1/M2值不断提高，表明财富流动效率的不断下降，以及消费需求的不足，至年一季度该情况有好转。
数据来源：国家统计局
图2：-一季度M1、M2变化情况
（三）当前金融乱象的主要表现
1.金融同业和理财市场乱象
近年来，金融机构理财纠纷案件发生的频率明显提高。不难看到，由于金融机构同业和理财业务迅速发展，相关政策制度尚未健全，金融机构同业和市场乱象丛生。目前，理财市场存在发行主体多元、理财产品利息较高、违规代销、刚性兑付、承诺保本、销售误导、投向不明等问题，有较大的系统性风险隐患。同业市场方面，部分金融机构过分依赖批发性的金融同业资金，资金大进大出，负债稳定性下降、成本上升，产品多层嵌套、结构复杂。信托市场也乱象不断，巨额资金池项目爆仓违约引发社会震荡，银行非法通过信托通道开展违法违规业务。图3是商业银行同业拆借和质押式回购总量，从中可以看到商业银行质押式回购从年起便开始不断上涨，同业业务在-年爆发式增长，同业业务的暴增也催生了其中金融乱象的丛生。从年整治开始后，同业和理财市场乱象得到初步控制，年商业银行质押式回购增速下滑，同业拆借规模下降明显，专项整治带来明显的积极效应。
数据来源：中国人民银行
